- Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) tengah membahas perubahan Undang-undang Nomor 18/2012 tentang Pangan. Parlemen menyebut tujuan revisi untuk memperkuat kedaulatan pangan nasional, mengurangi ketergantungan pada impor, serta memberikan perlindungan lebih kepada petani.
- Meski begitu, sejumlah organisasi masyarakat sipil mengingatkan, jangan sampai perubahan ini hanya upaya mengakomodasi kebijakan pemerintah, seperti food estate. Mereka pun memberikan masukan dan usulan.
- Koalisi Sistem Pangan Lestari (KSPL) sepakat, mendorong advokasi terhadap revisi UU Pangan. Revisi ini, harus jadi kesempatan membenahi fondasi sistem pangan yang selama ini terlalu teknokratis, tersentralisasi, dan belum cukup berpihak pada petani kecil, masyarakat adat, serta keberagaman pangan lokal.
- Marthin Hadiwinata, Koordinator Nasional FIAN Indonesia, mengatakan, RUU Pangan, kemungkinan besar akan mengakomodasi kepentingan korporasi, khusus yang terlibat dalam proyek food estate, program makan bergizi gratis (MBG), dan hilirisasi produk komoditas pangan. Proyek-proyek itu bermasalah dan tidak berpihak pada produsen pangan yang rentan, seperti petani kecil.
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) RI tengah merevisi Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2012 tentang Pangan. Proses revisi ini dilakukan oleh Komisi IV DPR RI dan masuk dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Prioritas Tahun 2025. Menurut DPR, tujuan utama revisi adalah memperkuat kedaulatan pangan nasional, mengurangi ketergantungan pada impor, serta memberikan perlindungan lebih kepada petani.
Namun, sejumlah organisasi masyarakat sipil menyampaikan kekhawatiran. Mereka menilai Rancangan Undang-Undang (RUU) Pangan yang diajukan lebih berfokus pada mengakomodasi rencana kebijakan pemerintah, seperti penguatan peran Bulog dalam tata kelola pangan, swasembada pangan, serta program food estate atau kawasan sentra produksi pangan.
Muhamad Burhanudin, perwakilan dari Koalisi Sistem Pangan Lestari (KSPL), menyatakan bahwa jika revisi UU Pangan hanya menitikberatkan pada aspek-aspek seperti penguatan Bulog, swasembada, dan program food estate, maka langkah tersebut tidak akan menyentuh akar persoalan dalam sistem pangan di Indonesia.
“Pendekatan semacam ini justru berpotensi membuat pembangunan sistem pangan nasional berjalan mundur, serta bertentangan dengan prinsip keadilan ekologis dan kebutuhan akan mitigasi serta adaptasi terhadap perubahan iklim,” ujar Muhamad Burhanudin melalui rilis yang dikirim ke Mongabay pada 1 Agustus 2025 lalu.
Karena itu, KSPL sepakat untuk mendorong advokasi terhadap revisi UU Pangan. KSPL menekankan bahwa arah perubahan UU ini harus difokuskan pada penyelesaian akar permasalahan dalam sistem pangan nasional serta perbaikan terhadap berbagai kelemahan yang masih terdapat dalam UU No. 18 Tahun 2012.
Selain itu, kata dia, revisi seharusnya tidak semata-mata diarahkan untuk mengakomodasi program-program pangan pemerintah yang bersifat jangka pendek. Pertengahan Juli lalu, KSPL telah menyampaikan 12 usulan strategis dan 12 poin urgensi kepada Komisi IV DPR sebagai dasar arah perubahan yang perlu dipertimbangkan dalam proses revisi.
“Usulan ini bertujuan memperkuat ketahanan dan kedaulatan pangan nasional dengan pendekatan yang berkelanjutan dan berkeadilan,” jelas Muhamad Burhanudin, yang juga menjabat sebagai Manajer Kebijakan Lingkungan Yayasan Keanekaragaman Hayati Indonesia (KEHATI).
Dalam 12 usulan strategis tersebut, KSPL menekankan pentingnya penegasan prinsip keadilan ekologis, ketahanan iklim, kedaulatan pangan berbasis pangan lokal, keadilan distribusi, serta ekoregionalisasi pangan sebagai bagian dari asas dan tujuan dalam rancangan undang-undang baru. Hal ini diusulkan untuk dimuat dalam perubahan bab dan pasal yang terkait asas dan tujuan pangan.
Tak hanya itu, koalisi juga meminta penguatan tanggung jawab negara dalam menjamin hak atas pangan sebagai hak asasi. Pemerintah diharapkan dapat memastikan ketersediaan pangan, stabilitas harga, perlindungan bagi produsen kecil seperti petani dan nelayan, serta memberikan prioritas pada produksi pangan lokal.
Pengurangan ketergantungan pada impor pangan juga menjadi fokus utama, dengan syarat bahwa impor harus didasarkan pada data kebutuhan yang akurat dan tidak mengganggu produksi dalam negeri. Ia menambahkan, perlindungan terhadap lahan pangan serta regenerasi petani muda juga menjadi bagian penting dari usulan ini.
Baca juga: Anomali Proyek Pangan dan Energi Gunakan 20 Juta Hektar Hutan
Tak hanya itu, penanganan kehilangan, susut, dan sisa pangan juga diangkat sebagai isu krusial yang harus ditangani dari tahap produksi hingga distribusi akhir, melalui insentif dan dukungan kelembagaan yang kuat. Koalisi turut mendorong penguatan cadangan pangan nasional yang mencakup pangan lokal, pangan biru, dan pangan strategis, dengan sistem pengelolaan yang transparan dan berbasis data.
“Strategi penanggulangan kerawanan pangan masyarakat diusulkan menggunakan pendekatan wilayah, kelompok rentan, dan dampak perubahan iklim, disertai pengembangan sistem peringatan dini serta skema penanganan darurat dan struktural,” ungkapnya.
Dalam hal pendanaan, KSPL mendorong pembentukan sistem pendanaan pangan yang inklusif dan terstruktur. Sistem ini diharapkan dapat melibatkan berbagai sumber, termasuk APBN/APBD, investasi swasta dan internasional, serta platform pendanaan nasional melalui skema blended finance yang mendukung pembangunan sistem pangan berkelanjutan.
Selanjutnya, penguatan sistem informasi pangan juga menjadi fokus utama. KSPL mendorong pengembangan Dashboard Sistem Pangan Indonesia (DSPI) sebagai pusat data terpadu yang mencakup berbagai aspek penting, seperti keragaman pangan, tingkat food loss, rantai pasok, hingga dampak perubahan iklim terhadap sistem pangan nasional.
KSPL juga mengusulkan penguatan tata kelola kelembagaan pangan, termasuk memperkuat peran strategis Badan Urusan Logistik (Bulog) dan Badan Pangan Nasional (Bapanas). Selain itu, KSPL mendorong pembentukan clearing house kebijakan pangan nasional yang berfungsi menyinkronkan data, anggaran, dan program lintas sektor secara terpadu.
Muhamad Burhanudin juga menyampaikan bahwa pengakuan dan perlindungan hak masyarakat adat dalam sistem pangan nasional merupakan bagian dari usulan strategis yang diajukan. Hal ini mencakup akses terhadap wilayah dan sumber daya, serta keterlibatan aktif masyarakat adat dalam perencanaan pangan dan pelestarian kearifan lokal.
KSPL juga mendorong pemberian insentif untuk pengembangan ekosistem bisnis pangan lokal, khususnya bagi produsen kecil, masyarakat adat, perempuan, nelayan tradisional, dan pelaku UMKM. Insentif tersebut dapat berupa subsidi, keringanan pajak, akses kredit berbunga rendah, pelatihan kapasitas, serta pengakuan terhadap inovasi lokal.
Koalisi ini juga menekankan pentingnya partisipasi masyarakat dalam sistem pangan nasional. Keterlibatan tersebut mencakup partisipasi dalam perencanaan, penyediaan dan akses informasi, pengawasan, pembentukan kelembagaan pangan lokal, serta pengelolaan sumber daya secara lestari.
Terakhir, KSPL mengusulkan penerapan pendekatan ekoregionalisasi dalam sistem pangan. Pendekatan ini bertujuan untuk mengintegrasikan kebijakan pangan nasional dengan kondisi ekologi lokal, budaya pangan masyarakat, sistem pertanian setempat, serta distribusi gizi yang merata antar wilayah.
Ia menyatakan bahwa usulan ini merupakan bentuk kontribusi masyarakat sipil untuk memastikan bahwa revisi UU Pangan tidak hanya menjawab tantangan ketahanan pangan nasional, tetapi juga memperkuat keadilan sosial, perlindungan ekologi, ketahanan terhadap perubahan iklim, serta kedaulatan pangan yang berpihak pada rakyat.
“Momentum revisi UU Pangan adalah kesempatan emas untuk membenahi fondasi sistem pangan kita, yang selama ini terlalu teknokratis, tersentralisasi, dan belum cukup berpihak pada petani kecil, masyarakat adat, serta keberagaman pangan lokal. Kami hadir dengan 12 rekomendasi strategis yang dapat menjadi arah pembaruan,” pungkasnya.
Apa Urgensi RUU Pangan?
Menurut KSPL, UU Pangan yang berlaku saat ini perlu direvisi secara menyeluruh bukan hanya sebatas penyesuaian teknis atau penguatan terhadap program-program jangka pendek pemerintah. Pasalnya, UU Pangan sudah tidak lagi relevan dalam menjawab tantangan pangan nasional yang semakin kompleks, terutama terkait krisis iklim, ketimpangan akses, serta lemahnya perlindungan terhadap produsen kecil dan kearifan pangan lokal.
KSPL menilai UU Pangan saat ini terlalu teknokratis, sentralistik, dan cenderung mengabaikan prinsip keadilan ekologis. Regulasi tersebut juga dianggap bias terhadap pendekatan pasar dan belum memberikan pengakuan serta perlindungan yang memadai bagi masyarakat adat, petani kecil, nelayan tradisional, serta ekosistem pangan lokal.
“Kami mencatat sedikitnya 12 alasan mendasar yang menunjukkan urgensi revisi UU Pangan. Revisi ini harus mengarah pada transformasi sistem pangan nasional yang lebih adil, tangguh, dan berkelanjutan,” ujar Romauli Panggabean, Perwakilan dari Sekretariat KSPL sekaligus Environmental Economist WRI Indonesia.
Urgensi pertama adalah integrasi tindakan mitigasi dan adaptasi perubahan iklim dalam kebijakan dan praktik sistem pangan nasional agar lebih tangguh dan berkelanjutan. Menurutnya, tanpa pendekatan tersebut, sistem pangan Indonesia akan terus rentan terhadap krisis dan bencana iklim yang semakin sering terjadi.
Pasalnya, UU Pangan sebelumnya belum mengakui pentingnya asas ekologis, keadilan distribusi, ketahanan iklim, maupun pendekatan ekoregional. Terlebih lagi, UU tersebut masih berfokus pada aspek “ketersediaan pangan” yang cenderung bias terhadap komoditas tertentu seperti beras, terigu, gula, dan jagung.
Urgensi kedua adalah perlunya memperkuat keberagaman pangan lokal, termasuk pangan biru, melalui pendekatan ekoregionalisasi. Strategi ini menyesuaikan sistem pangan dengan potensi ekologi lokal, budaya masyarakat, serta distribusi gizi antar daerah.
Ketiga, pengakuan dan perlindungan hak masyarakat adat dan komunitas lokal sangat diperlukan. Hal ini mencakup pengetahuan tradisional, benih lokal, serta pengelolaan wilayah adat yang selama ini menjadi bagian penting dari keberlanjutan sistem pangan, namun belum dijamin secara hukum dalam UU Pangan saat ini.
Menurut KSPL, skema cadangan pangan nasional saat ini masih berorientasi pada negara, tanpa pengakuan terhadap peran komunitas, lumbung adat, koperasi, maupun pangan lokal dan pangan biru. Ketidaklibatan struktur komunitas ini memperlemah ketahanan pangan berbasis lokal.
Urgensi keempat menekankan pentingnya mewujudkan keadilan struktural dalam sistem pangan agar seluruh rakyat mendapatkan akses, distribusi, dan manfaat pangan secara setara. UU Pangan saat ini juga belum menegaskan peran negara sebagai penjamin hak asasi atas pangan.
“Kewajiban negara untuk melindungi petani kecil, nelayan tradisional, kelompok rentan, dan konsumen masih bersifat implisit dan tidak memiliki kekuatan hukum yang memadai,” jelas Romauli.
Kelima, keterlibatan generasi muda sebagai pelaku utama dalam transformasi sistem pangan dianggap krusial. Mereka perlu didukung dalam menghadapi tantangan masa depan, termasuk digitalisasi dan perubahan iklim, agar sistem pangan lebih inovatif dan adaptif.
Baca juga: Masyarakat Adat Kunci Penting Kedaulatan Pangan
Urgensi keenam adalah penguatan kelembagaan pangan serta perlindungan terhadap produksi pangan lokal sebagai fondasi utama dalam membangun ketahanan dan kedaulatan pangan nasional.
Ketujuh, peningkatan tata kelola cadangan pangan, terutama dari segi transparansi, efisiensi, dan ketepatan sasaran, dinilai sangat penting. Hal ini krusial dalam menghadapi kondisi darurat seperti bencana alam dan krisis pangan.
Apalagi, kata Romauli, UU Pangan yang lama belum memiliki bab khusus mengenai kerawanan pangan. Tidak terdapat definisi operasional maupun sistem peringatan dini yang dibutuhkan untuk menghadapi krisis pangan di daerah-daerah rawan. Aspek pendanaan sistem pangan pun belum diatur secara terstruktur, termasuk dukungan fiskal melalui APBN/APBD maupun insentif bagi petani kecil.
UU Pangan saat ini juga tidak mengakui sistem pangan masyarakat adat, serta belum memberikan perlindungan hukum terhadap wilayah kelola adat, pengetahuan tradisional, dan benih lokal. Pelaku kecil seperti petani, nelayan, UMKM, dan koperasi pangan pun belum memperoleh insentif maupun perlindungan pasar yang adil.
Urgensi kedelapan menyangkut norma dan pasal dalam UU No. 18 Tahun 2012 yang dinilai terlalu teknokratis dan cenderung bias pasar. UU ini belum secara tegas mengusung paradigma kedaulatan pangan, hak asasi atas pangan, keanekaragaman hayati, serta keadilan ekologis.
“Pasal terkait impor pangan juga dinilai terlalu longgar. Frasa ‘sesuai kebutuhan’ dalam Pasal 14 ayat (2) dianggap membuka peluang bagi kebijakan pro-impor yang dapat merugikan petani lokal, terutama saat musim panen,” tegasnya.
Urgensi kesembilan menyoroti perlunya penguatan koordinasi dan kelembagaan pangan dari tingkat pusat hingga daerah agar perencanaan, pelaksanaan, evaluasi, dan pengawasan dapat berjalan secara terpadu dan efektif. Saat ini, sistem informasi pangan belum terintegrasi, dan UU belum menetapkan clearing house nasional sebagai pusat integrasi data, anggaran, dan kewenangan.
“Ditambah lagi, tidak adanya koordinasi yang jelas antara lembaga-lembaga terkait seperti Bapanas, BULOG, Kementerian Pertanian, dan Kementerian Perdagangan memperburuk situasi,” tambahnya.
Kesepuluh, pendanaan sistem pangan yang berkelanjutan harus diatur secara jelas dan terintegrasi. Pendanaan ini mencakup anggaran publik, bantuan internasional, serta investasi dari sektor swasta dalam kerangka kebijakan yang harmonis.
Urgensi kesebelas adalah penanganan triple burden of malnutrition—yakni kekurangan gizi, kelebihan gizi, dan kekurangan mikronutrien—yang perlu diatasi melalui kebijakan pangan nasional yang lebih komprehensif dan inklusif. Pendekatan sentralistik dalam UU Pangan dinilai mengabaikan keragaman geografis dan budaya pangan di tiap daerah, sehingga kebijakan menjadi seragam dan tidak kontekstual.
Terakhir, potensi kehilangan dan sisa pangan (food loss and waste) yang diperkirakan mencapai 50 juta ton per tahun harus ditangani secara sistematis. Selain penting bagi ketahanan pangan, hal ini juga berdampak besar terhadap lingkungan dan efisiensi sumber daya.
“UU Pangan ini juga tidak mengatur secara spesifik soal susut, kehilangan, dan sisa pangan. Tanpa strategi nasional dan kelembagaan yang bertanggung jawab, kerugian di sepanjang rantai pasok pangan terus terjadi tanpa mitigasi yang memadai,” pungkas Romauli.
Mengakomodasi Program Food Estate?
Alih-alih menyelesaikan akar permasalahan sistem pangan nasional, revisi UU Pangan justru dimaksudkan untuk mengakomodasi program food estate—demikian disampaikan salah satu anggota Panja RUU Pangan kepada KSPL. Menanggapi hal itu, Muhamad Burhanudin menegaskan bahwa pihaknya menolak keras masuknya program food estate dalam revisi UU Pangan.
Dari hasil kajian pihaknya, kata dia, tidak ada bukti bahwa program food estate, yang telah diterapkan sejak era Orde Baru hingga sekarang, berhasil sebagai solusi pangan. Sebaliknya, program ini justru menimbulkan dampak ekologis yang serius, menjauh dari upaya mitigasi dan adaptasi iklim, serta berpotensi besar memicu konflik tenurial.
Selain itu, food estate adalah program jangka pendek, bukan norma hukum yang bersifat abadi. Undang-undang seharusnya memuat prinsip, asas, dan norma yang berlaku jangka panjang dan lintas rezim. Sementara food estate adalah kebijakan temporer yang bersifat eksperimental, masih diperdebatkan efektivitas serta dampaknya, dan sangat bergantung pada keputusan politik pemerintah yang sedang berkuasa.
“Memasukkan food estate ke dalam UU Pangan berarti membekukan sebuah kebijakan yang belum terbukti efektif ke dalam kerangka hukum yang permanen. Langkah ini berisiko besar, baik secara konstitusional maupun ekologis,” tegas Muhamad Burhanudin.
Ia menjelaskan, food estate bertentangan dengan prinsip ekoregionalisasi dan keberagaman pangan lokal. Pendekatannya cenderung menyeragamkan produksi, seperti beras atau jagung, tanpa mempertimbangkan kesesuaian wilayah dan potensi pangan lokal seperti sagu, sorgum, atau talas.
“Program food estate ini justru kontraproduktif terhadap arah pembaruan sistem pangan nasional yang berkelanjutan dan berkeadilan,” jelasnya.
Selain soal food estate, ia juga menyoroti kurangnya transparansi dalam proses revisi RUU Pangan. Meski berbagai usulan dan urgensi telah disampaikan, keterlibatan organisasi masyarakat sipil masih sangat minim. Hingga kini, belum ada Rapat Dengar Pendapat Umum (RDPU) yang melibatkan perwakilan NGO, nelayan, maupun masyarakat adat.
“Selain itu, hingga kini belum ada draf RUU Pangan yang dipublikasikan di laman resmi DPR sebagai bentuk transparansi atas materi dan perkembangan pembahasannya,” kesalnya.
Marthin Hadiwinata, Koordinator Nasional FIAN Indonesia, menyampaikan pandangan serupa. Menurutnya, RUU Pangan kemungkinan besar hanya akan mengakomodasi kepentingan korporasi, khususnya yang terlibat dalam proyek food estate, program Makan Bergizi Gratis (MBG), dan hilirisasi produk komoditas pangan.
Ia menilai, seluruh proyek tersebut sangat bermasalah dan tidak berpihak pada produsen pangan yang rentan, seperti petani kecil. RUU Pangan ini, katanya, akan membawa masalah baru jika kebijakan hanya akan menguntungkan korporasi, bukan petani yang selama ini menjadi produsen utama pangan.
“Dalam konteks sistem pangan, pemerintah seharusnya melindungi kelompok-kelompok yang paling marginal, seperti petani kecil, nelayan tradisional, dan masyarakat adat—bukan justru melindungi korporasi yang berpotensi menggantikan peran mereka sebagai produsen utama pangan,” kata Marthin Hadiwinata kepada Mongabay.
Baca juga: Food Estate di Papua: Ketahanan Pangan atau Kehancuran Alam?
Ia menjelaskan bahwa proyek food estate, yang diklaim pemerintah sebagai solusi untuk ketahanan pangan, justru berpotensi menjadi bom waktu yang menggerus peran petani dan masyarakat adat sebagai produsen pangan. Padahal, proyek ini telah beberapa kali gagal dijalankan oleh pemerintah.
Menurutnya, seharusnya pemerintah Indonesia mendorong penguatan produsen pangan skala kecil, sebagaimana yang dilakukan Brasil melalui dukungan terhadap pertanian keluarga dan pembangunan sektor perikanan skala kecil. Ia menegaskan bahwa dirinya sangat menolak jika RUU Pangan hanya berfungsi untuk melegitimasi proyek-proyek pangan yang berpihak pada korporasi.
Meski begitu, Marthin juga mengakui bahwa UU Pangan yang berlaku saat ini masih bermasalah, terutama karena tidak menjelaskan secara rinci mengenai hak atas pangan. Padahal, menurutnya, hak atas pangan merupakan kewajiban negara yang harus diimplementasikan untuk menghormati, melindungi, dan memenuhinya.
Dalam implementasi hak atas pangan, menurut Marthin, harus ada jaminan atas keterjangkauan, kelayakan, kualitas, serta keberlanjutan. Ia menegaskan bahwa tidak boleh ada tindakan yang menyebabkan penurunan pemenuhan hak atas pangan, apalagi sampai terjadi kelaparan yang berujung pada kematian.
Namun, ia menilai bahwa Undang-Undang Pangan yang berlaku saat ini belum mengakomodasi poin-poin penting tersebut secara memadai. UU Pangan dinilainya belum mampu menjamin pemenuhan hak atas pangan dan gizi, karena tidak mencantumkan tanggung jawab negara secara eksplisit dalam regulasinya.
Padahal, dalam pendekatan HAM, harus ada pemangku kewajiban dari negara—baik di tingkat pusat maupun desa. Selain itu, penting juga untuk mengakui keberadaan pemegang hak (right holders), yaitu masyarakat sebagai konsumen pangan, serta produsen pangan yang paling rentan seperti petani kecil, nelayan tradisional, dan masyarakat adat.
Ironisnya, menurut Marthin, krisis pangan masih kerap terjadi di berbagai wilayah Indonesia, termasuk kasus kelaparan di Tanah Papua. Alih-alih mengimplementasikan hak atas pangan, pemerintah justru sering menyalahkan masyarakat setempat, dengan anggapan bahwa sistem pangan lokal mereka tidak mampu memenuhi kebutuhan pangan secara memadai.
“Saat ini, banyak faktor iklim yang memengaruhi kondisi pangan di Indonesia. Seharusnya, pemerintah membangun sistem tanggap darurat untuk menghadapi berbagai krisis pangan, termasuk kasus kelaparan. Namun, langkah tersebut belum diatur dalam UU Pangan yang berlaku saat ini,” jelasnya.
Marthin menambahkan bahwa hingga saat ini, proses demokratisasi dalam pengelolaan pangan di Indonesia belum berjalan. Partisipasi masyarakat masih sangat minim, bahkan nyaris tidak ada pelibatan warga dalam implementasi pemenuhan hak atas pangan.
Ia pun menyatakan sikap skeptis terhadap keberadaan RUU Pangan, karena khawatir masyarakat justru hanya akan dijadikan pekerja dalam proyek-proyek pangan, tanpa memiliki hak atas pangan, akses, maupun kontrol atas produksi pangan di Indonesia.
Tulisan ini pertama kali terbit di situs Mongabay Indonesia dalam versi sudah sunting. Untuk membacanya, silahkan klik di sini.
